探讨！行政处罚相关的期限应当如何计算和理解？
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）《中华人民共和国行政强制法》（以下简称行政强制法）等法律法规对行政处罚以及行政强制等办理规定了诸多相应期限。对于期限应当如何理解，原本并不存在问题。但囿于一线执法人员大多非法律专业出身，往往不具有相应的法律知识，故对关于期限的一些常识问题予以释明，以防止因期限计算错误等原因导致程序违法，甚至被追责。
一、期限的含义、范围和分类
期限作为法律名词，它的含义是指法律关系发生、变更和消灭的时间。常见的期限有年月日时，有时还会用到分秒等。比如，当事人签收法律文书的时间为“2024年11月6日上午9时12分”，现场检查起止时间为“2024年11月6日上午9时1分起至2024年11月6日上午10时15分止”，提取电子证据录屏时间为“2024年11月6日上午9时12分32秒起至2024年11月6日上午10时15分56秒止”等。
有执法人员总是将期限与期间混同，但是期限并不等同于期间，它包含期日和期间。所谓期日，是指不可分割或视为不可分割的特定时间，它是时间的某一特定的静态的点，通常具体到日，如新修订的行政处罚法第八十六条规定“本法自2021年7月15日起施行”。但是，具体到日的这个特定时间并不是指7月15日全天（如果是全天则属于期间，而非期日），而是在7月14日和7月15日交汇处这一特定时间点，即7月15日凌晨零点零分零秒，此时，行政处罚法正式施行。还有一种是具体到当天的某一时分甚至直接到秒，如询问通知书通知被询问人接受询问的时间为“2024年10月30日上午9时0分”，同理，指的是应当与“2024年10月30日上午9时0分0秒”这一时间点到场接受询问。
其间，是指从某一特定的时间到另一特定的点所经过的时间，即从起始时间到终止时间所经过的时间。这一区间，与期日所代表的时间点不同的是，期间代表的是时间段，即期日与期日两个时间点之间的间隔时间。如前面举例现场检查起止时间为“2024年11月6日上午9时1分起至2024年11月6日上午10时15分止”，这前一个时间是起始时间，后一个时间为终止时间，现场检查过程中继续的时间就是期间。
根据不同的标准，期限可以划分为几种类型。首先，根据期限的确定性，可以分为确定期限和不确定期限。确定期限是指时间点明确，如前面所举例接受询问的时间等，而不确定期限则是指时间虽可预见，但具体发生时间未定，例如对当事人涉嫌违法行为立案后作出决定的时间，直到决定作出这一事件发生才会确定所办案件的终止时间。法定期限一般都是确定的，但是实际期限一般都是不确定的。比如，行政强制法第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日”，这个期限是确定的；但是，实际扣押期限，则是不确定的，可能提前解除扣押，也可能经批准延长扣押；还可能未经批准超期违法扣押。
其次，从期限对法律行为的影响来看，可以区分始期和终期。始期，指的是法律行为在期限到来时开始生效或开始。比如，前面所举的行政处罚法在特定日期后生效。相反，终期，意味着法律行为在期限届满时失效或结束，例如新修订的行政处罚法实施后，2017版行政处罚法自动失效。
还有，根据期限的计算方法，还可分为连续期间和非连续期间。连续期间从开始到结束，期间的所有时间都被计算；例如，行政处罚案件办理过程中的现场检查的期限，自现场检查开始到解除，所有时间都被计算在期限内。非连续期间，则是从开始到结束，期间的有些时间不被计算在内；例如，行政处罚案件办理过程中的中止或法律规定委托鉴定、公告等不被计算在办案期限内；再比如，当事人接到告知后申请听证的期限为五个工作日，这五个工作日中间的节假日就不被计算在内。
最后，根据期限确定的来源不同，还可以分为法定、确定（决定、指定）和约定三种，约定大都是由平等主体间约定，有时也会在不平等主体间约定。比如在行政处罚领域的期限，有法律法规明确规定的，有行政机关确定或决定的，有时候也会存在约定，比如投诉举报人和被投诉举报人约定自行和解的时间等。无论采用什么方式，期限一旦确定之后，对各方当事人都具有法律约束力，任何一方不得擅自变更。
二、期限的计算方式
期日的计算方式很简单，正如前面所说的，就是一个确定的时间点。因此，我国法律基本上没有关于期日的相关规定和解释，就按照普通人正常的理解去理解期日即可。当然，正如前面所说的，无论是用日时分来表示期日，但是在确定时间点时，通常都是要精确到秒。
而期间，法律上的期间与普通人日常理解的期间却大不一样。法律意义上的期间，主要是由民法典来规制，即通常要看民法典第十章（“期间计算”）的规定。其中，第二百零四条“期间的计算方法依照本法的规定，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。”的规定，可以归纳为确定期间的一个原则和两个例外。一个原则就是期间的计算方法依照民法典的规定。需要注意的是，第二百零四条规制期间计算方法并不仅限于民事领域，而是包含刑事和行政等所有领域在内，这是规制期间的基本原则。另外，还有两个例外：一是法律另有规定，二是当事人另有约定。
通过对民法典第二百零四条基本原则的理解，可以得知民法典第二百条至第二百零三条，就是关于期间的通常规定：一是期间的计算单位需按照公历年、月、日、小时等计算；二是按照年、月、日计算期间的，开始的当日不计入，自下一日开始计算；按照小时计算期间的，自法律规定或者当事人约定的时间开始计算；三是按照年、月计算期间的，到期月的对应日为期间的最后一日；没有对应日的，月末日为期间的最后一日；四是期间的最后一日是法定休假日的，以法定休假日结束的次日为期间的最后一日；期间的最后一日的截止时间为二十四时；有业务时间的，停止业务活动的时间为截止时间。
第一个例外是：法律另有规定。
比如：1. 刑事诉讼法：第一百零五条 期间以时、日、月计算。
期间开始的时和日不算在期间以内。
法定期间不包括路途上的时间。上诉状或者其他文件在期满前已经交邮的，不算过期。
期间的最后一日为节假日的，以节假日后的第一日为期满日期。但犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯在押期间，应当至期满之日为止，不得因节假日而延长。
2. 民事诉讼法：第八十二条 期间包括法定期间和人民法院指定的期间。
期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。
期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期。
期间不包括在途时间，诉讼文书在期满前交邮的，不算过期。
3. 需要注意的是，行政诉讼法并没有对期间另行规制，但却规定了“本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》”，因此，行政诉讼中对期间的规定依据民诉法的规定理解。另外，行政处罚法、行政许可法、行政强制法等亦只对工作日等作了部分规制，但没有对期间整体作出明确规制。《市场监督管理行政处罚程序规定》（即2号令）第八十条规定：“期间以时、日、月计算，期间开始的时或者日不计算在内。期间不包括在途时间。期间届满的最后一日为法定节假日的，以法定节假日后的第一日为期间届满的日期。”2号令的这条规定，其实并不符合民法典规定的例外情形，因为2号令只是规章，并非法律，原本无权亦不应当对期间作出规制。当然，通读这条，其实也不过是简单复制了民诉法的规定，因此，可以理解为市场监管领域对行政处罚程序期间的规定，优先适用民诉法的规定（关于工作日的规定适用行政处罚法的规定），没有规定的，再适用民法典的相关规定。
另有一种观点认为，民法典这里的法律宜作扩大解释，包含法律法规规章等全部在内，通称为法律。这种观点解决了很多法律没有对期间明确作出规定的情形，很多行政机关在上位法对期间未作明确规制的情况下，根据实际需要在规章里对处罚程序、办理程序的期间作出了相应的规定。但笔者还是坚持认为，民法典这里的法律不宜作扩大解释；对规章里规定的其他情形可以参考适用，但不应当作为法律依据。
第二个例外是：当事人另有约定。
当事人有约定的，原则上约定优先于法定。比如，在建筑工程上，当事人约定“只计算晴天和阴天的工作日，雨雪台风冰雹等恶劣天气不能施工的不计算为工作日”，此时就需要特殊考虑天气因素。
在行政处罚领域，较少会遇到当事人另有约定的情形。
三、市场监管行政处罚领域相关的一些常见期限规定
行政处罚法第八十五条：本法中“二日”“三日”“五日”“七日”的规定是指工作日，不含法定节假日。
行政强制法第六十九条：本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日。
行政强制法第二十五条：查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。
行政强制法第五十三条：当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。
行政诉讼法第四十五条：公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。
行政诉讼法第四十六条第一款：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
2号令第三十八条第三款：对物品需要进行检测、检验、检疫、鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫、鉴定的期间。检测、检验、检疫、鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。
2号令第六十四条：适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期。决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。
案件处理过程中，中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定、权利人辨认或者鉴别、责令退还多收价款等时间不计入前款所指的案件办理期限。
另外，很多实体法同样对期限作了诸多规定，比如食品安全法实施条例第六十一条：县级以上人民政府食品安全监督管理部门依照食品安全法第一百一十条的规定实施查封、扣押措施，查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经实施查封、扣押措施的食品安全监督管理部门负责人批准，可以延长，延长期限不得超过45日。
相关期限规定需要熟记并严格依照规定适用和遵守，不再一一列举。
四、行政处罚期限的一些常识、有争议或错误认识和理解
（一）对日或时的期间计算问题
很多执法人员坚持认为，比如扣押等，扣押当日即应当计算为一日，依据为有利于当事人原则。对于民法典“按照年、月、日计算期间的，开始的当日不计入，自下一日开始计算”或2号令“期间以时、日、月计算，期间开始的时或者日不计算在内”的规定，认为不应当适用于扣押等关于期间的规定。甚至还有执法人员提出来：扣押自第二日开始计算，那当天扣押生效吗？那当事人主张扣押未生效要求第二天才扣押可以吗？
这是一个错误认识。前面已经说过，期间是个时间段，自下一日计算或当日不计算在内，并非说该时间段的起算点从次日开始，仍然是从扣押实施的时间点开始计算，计算到次日24时为一日。比如，扣押一日，那么，是从扣押实施开始，无论是早上八点实施的扣押，还是晚上八点实施的扣押，计算扣押一日这个期间，都是自扣押实施这个时间点，计算到次日24时这个时间点，为一日。同样，扣押30日的期限，是计算到第31日的24时为最终期限。
（二）工作日的计算问题
所谓工作日，直白地说就是国家规定国家机关、事业单位工作人员需要上班工作的日子；与之相对的就是法定节假日，就是国家规定全体公民可以不上班工作、放假休假的日子。根据《我国法定年节假日等休假相关标准》的规定，国家机关、事业单位实行统一的工作时间，星期六和星期日为每周休息日，星期一至星期五为正常工作时间。法定节假日是根据国家、民族的风俗习惯或纪念要求，由国家统一规定的用以进行庆祝的休息时间。我国现行的法定节假日标准为13天，根据2024年修订的《全国年节及纪念日放假办法》，我国全国年节及纪念日的假期有以下几种情形。一是全体公民放假的节日，包括:(1)元旦，放假1天(1月1日);(2)春节，放假4天(除夕、农历正月初一、初二、初三);(3)清明节，放假1天(农历清明当日);(4)劳动节，放假2天(5月1日、5月2日);(5)端午节，放假1天(农历端午当日);(6)中秋节，放假1天(农历中秋当日);(7)国庆节，放假3天(10月1日、2 日、3日)。二是部分公民放假的节日及纪念日，包括:(1)妇女节(3月8日)，妇女放假半天;(2)青年节(5月4日)，14周岁以上的青年放假半天;(3)儿童节(6月1日)，不满14 周岁的少年儿童放假1天;(4)中国人民解放军建军纪念日(8月1日)，现役军人放假半天。三是少数民族习惯的节日，由各少数民族聚居地区的地方人民政府，按照各该民族习惯，规定放假日期。全体公民放假的假日，如果适逢星期六、星期日，应当在工作日补假。部分公民放假的假日，如果适逢星期六、星期日，则不补假。故法定节假日，是指全体公民放假的节日以及正常情况下每周的周六、周日，也包括在少数民族地区，地方人民政府确定的少数民族习惯节日。除此之外，包括工作人员个人享受的年假、比如妇女节等部分人员享受的节假日等，均属于工作日。
对于行政处罚法、行政强制法、行政许可法等法律中规定工作日主要是考虑到，涉及的法律规定的相关期限本身时间就比较短。如果包括法定节假日，则留给行政机关和当事人启动相关法律程序的时间比较短，可能导致在短时间内无法完成行政执法活动、履行相关义务和行使自身权利等。
但是，需要注意的一点是，在工作日之间的法定节假日虽然在期限内扣除，但是并不代表涉及的行政行为相应的必须停止，只在工作日中才可行使。除法律明文作出了禁止性的规定之外，正常的与执法活动相关的行为并不受限。比如，当事人在节假日期间来找值班人员提交陈述申辩材料的，值班人员应当正常接收，而不能以节假日期间为由拒绝。
（三）当事人放弃陈述申辩、听证权的，不应当提前作出处罚决定
对于当事人自告知书送达之日起五个工作日内，未行使陈述、申辩权，未要求听证的，能否不遵守满五个工作日的要求，在五个工作日内下达处罚决定的问题，争议比较大。一种观点认为均不可提前作出处罚决定；一种观点认为听证不可以提前，放弃陈述申辩可以提前作出（此观点在反对观点里占大多数）；一种观点认为放弃陈述申辩或听证的，均可提前作出处罚决定。
先看相关法条：
行政处罚法第四十四条 行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。
第四十五条 当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。
行政机关不得因当事人陈述、申辩而给予更重的处罚。
第六十二条 行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，未依照本法第四十四条、第四十五条的规定向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定；当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外。
2号令第五十七条 拟给予行政处罚的案件，市场监督管理部门在作出行政处罚决定之前，应当书面告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有陈述权、申辩权。拟作出的行政处罚属于听证范围的，还应当告知当事人有要求听证的权利。法律、法规规定在行政处罚决定作出前需责令当事人退还多收价款的，一并告知拟责令退还的数额。
当事人自告知书送达之日起五个工作日内，未行使陈述、申辩权，未要求听证的，视为放弃此权利。
笔者坚持认为，当事人自告知书送达之日起五个工作日内，即使明确放弃陈述、申辩或听证权，亦应当待五个工作日满后，方可作出处罚决定。
持大多数反对观点的认为行政处罚法第六十二条“当事人明确放弃陈述或者申辩权利的除外”的规定，是对陈述申辩权放弃的明确规定。但是，行政处罚法对陈述申辩的期限并未作出明确规定，因此，不能直接得出行政处罚法该条款规制了可以无需等待陈述申辩期满直接作出处罚决定的结论来。因上位法没有规制，那么就要看作为下位法的规章是如何规制的。而2号令规定的是五个工作日内未行使的，方可作出。因此，在市场监管领域，是不可以提前作出的。而相对应的，比如《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》中规定“当事人放弃陈述、申辩和听证权利的，海关可以直接作出行政处罚决定。”因此，海关的处罚程序中，则可以直接在当事人明确表示放弃陈述、申辩和听证权后，不必遵守期满的规定，直接作出处罚决定。
总局正在启用的执法办案系统中，同样是需要遵循告知后满五个工作日，方可作出处罚决定的要求，不可以在系统内提前作出处罚决定。这也说明，笔者的观点和总局的观点一致。
（四）30日不等同于一个月，90日不等同于三个月
对于行政处罚法、行政强制法和2号令规定的诸如扣押30日的期限、办案90日的期限、延长30日的期限等等，有一部分执法人员总是简单地将30日等同于一个月，90日等同于三个月。这同样是错误的。
法律意义上的日或月，是概念完全不相同的，不能简单地这样画等号。法律意义上的一个月，可能大于30天，也可能等于30天，还可能小于30天。
因此，期间以月计算，则不分大月、小月;以年计算的，不分平年、闰年。以月计算的，期间届满的日期，应当是届满那个月对应于开始月份的那一天;没有对应于开始月份的那一天的，应当为届满那个月的最后一天。
同理，一日不等同于24小时。
（五）法定期限始期一般不可以提前，终期一般不可以延后
有执法人员有错误观点，认为期限的规定只是对外需要对当事人遵守的，在内部则可以提前。比如，在调查过程中即可以提前撰写调查终结报告，可以提前进行法制审核、集体讨论，可以提前拟写处罚决定；等等。这些所谓的提前，只是做一些文字方面的草稿工作，在正式稿中，所有时间均不可以提前。比如在等待听证期限时，拟写了处罚决定书，落款时间绝不可以落在听证权期限届满前的时间。
所谓终期不可以延后，则是指的法定期限的终期则指的是法律规定的最长期限，在期限届满前必须作出相应决定，否则就是超期，程序违法。比如扣押30日，则在30日前必须作出延长、解除扣押或没收决定等。等到30日期满后再作出延期决定，则已经程序违法。为了避免最后一日出现意外情况，可以提前作出相应的决定等。
还需要注意的一点是，在期限内决定延长的，延长的期限一般仍应自法定期限届满时开始计算，而并非在决定延长时开始计算（或者说较少会出现自决定时开始计算的情形）。比如，行政强制法第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。”在期限届满前第25天决定延长30日，计算延长期限仍应自前面法定30日届满时开始计算，而不因在第25天决定，就要从第25天开始计算。
（六）期限不包括在途时间
期限不包括在途时间。执法文书在期满前交邮的，不算过期。判断是否在期满前交邮，应当以邮政部门的邮戳为准，只要邮戳上的时间在期间届满前，就不算过期。这里同时还需要注意的一点，邮政部门是有营业时间的，因此，交邮的，一般不能拖到邮政部门营业时间之后，比如期限最后一日下班后放到邮筒或信箱内，等第二天盖上邮戳，则也是超期程序违法。
（七）其间最后一日为法定节假日的注意问题
这个问题就是对“期间届满的最后一日为法定节假日的，以法定节假日后的第一日为期间届满的日期。”的规定如何适用的问题。有观点认为，在办案期限等普通期间的计算上，适用本规定；但是在一些明显对当事人不利的情形下，不应当适用本规定。
比如，仍以行政强制法第二十五条规定“查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。”为例，有相当一部分人就坚持，查封扣押最后一日为法定节假日时，应当按照有利于当事人原则，不可以顺延至节后第一个工作日为期限届满日，而应当在法定节假日前作出相应决定。
笔者不同意上述观点。有利于当事人原则不应当滥用；如果确需考虑有利于当事人原则，则应当通过立法予以解决。比如刑事诉讼法中规定“但犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯在押期间，应当至期满之日为止，不得因节假日而延长。”这就是有利于当事人原则的直接体现。法律没有规定的，则还是按照一般原则即可。
（八）办案系统录入需要注意的期限问题
总局的办案系统启用后，很多期限在系统内自动显示、提醒，解决了需要人工计算的问题。
但是，因为系统刚启用（比如山东版启用的较早，也尚不足一年时间），仍然存在诸多流程不能同步在系统内运转，而只能事后补录，因此存在时间差。而也正因为可以补录，所以有部分执法办案人员仍如以前一般，对办案期限不重视，超期了就任意提前时间，甚至有的往前提几个月时间，并因此而倒逼领导倒签时间。然而，这样做是严重违反办案程序的；因录入系统时间留痕并不能更改，因此，必须引起重视，切实预防案件超期办理。
作者 | 山东省威海市文登区市场监管局 田海助
审核 | 于成龙 张丽娟
编辑 | 黄圆圆
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品